Reporte de Investigación 124. Endeudamiento Público en México: Historia de irresponsabilidad e incapacidad

INTRODUCCIÓN

La historia de la deuda pública en México, al igual que en la mayor parte de los países de América Latina es una historia de dispendio e irresponsabilidad por parte de los gobernantes en turno de cada país.

En nuestro país se han vivido dos crisis económicas en la segunda mitad del siglo pasado, las iniciadas en 1982 y 1994 cuyos fatídicos resultados pusieron de relieve la importancia de la deuda pública como una variable fundamental que nos permitiría explicarnos las graves y duraderas consecuencias para el desarrollo económico de México y de la región latinoamericana, siendo la de 1982 de especial relevancia por los motivos que desembocaron en crisis

Así, se puede observar una tendencia creciente de la deuda total desde 1982, pero esta ha venido acelerando su crecimiento en los últimos 8 años hasta llegar en diciembre de 2015 a 7.5 billones de pesos. Como se puede observar en la gráfica 1 la tendencia de incremento de la deuda ha sido incesantemente creciente en todo el periodo, sin embargo se puede apreciar un cambio en la celeridad del endeudamiento, tal que para el periodo 2008-2015 el saldo de la deuda se triplico con respecto a 2007; es decir el país se endeudó en 7 años en un monto 3.16 veces mayor que el acumulado en los 26 años anteriores es decir, en el periodo 1982-2007, esto es 5.3 billones de pesos.

Si consideramos la intensa propaganda de austeridad y responsabilidad en las finanzas públicas enarbolado por la administración federal en los sexenios de Felipe Calderón y los 3 y medio años que van del de Enrique Peña Nieto, y que a su vez ha sido el plato fuerte de todo su discurso, los datos lo contradicen totalmente.

La anterior afirmación se apoya en la información contenida en la gráfica 2, esta contiene los montos del endeudamiento por sexenio. Es evidente que en los últimos 9 años el endeudamiento ha tenido un crecimiento en términos absolutos sin precedentes comparado con los anteriores cuatro sexenios.

Y en términos relativos si se consideran las tasas de crecimiento promedio anual por sexenio, los últimos 3 años representan la segunda tasa de crecimiento más alta de todo el periodo[1]

¿Cuál es el motivo por el que se ha disparado el endeudamiento público?

A partir de la información mostrada anteriormente salta esta interrogante fundamental, sin embargo, no hay una sola respuesta sencilla al respecto; aunque la política económica, en especial, la política fiscal ha jugado un papel primordial en este fenómeno.

Un argumento cotidianamente aceptado para justificar el endeudamiento público es el déficit presupuestario, el cual es producto de las insuficiencias del ingreso con respecto al gasto; este es un hecho básicamente innegable, el cual puede observarse claramente en la gráfica 4.

El balance presupuestario se encontraba en niveles de “estabilidad” o mejor dicho de baja volatilidad en el periodo 1982-2008 en donde el nivel máximo de déficit se observó en 2002 y el mayor superávit en 1992.

A partir del año 2008 el déficit de las finanzas públicas ha crecido a una tasa del 65% promedio anual, en tanto que el saldo de la deuda total a una tasa de 20.5% promedio anual entre 2007 y 2015.

Como se puede apreciar en la gráfica 4, la relación entre endeudamiento y déficit es muy alta y más aún en el periodo 2008-2015; una idea razonable es que el endeudamiento es la fuente de financiamiento del sector público cuando este cae en déficit, y tanto más grande es el endeudamiento como grande el déficit, sin embargo esta conclusión deja varias interrogantes al respecto, por ejemplo, los destinos del gasto y por qué éste ha crecido tanto con respecto a la capacidad de recaudación y una segunda que tiene que ver con la poca capacidad de recaudación y sus razones.

El endeudamiento también tiene relación con otras variables y situaciones,  en este sentido, el crecimiento del endeudamiento también responde fuertemente a acontecimientos coyunturales tales como los periodos de crisis económica, en la gráfica 5 se puede apreciar mejor este punto; en anteriores páginas se habló de las crisis que se han suscitado en el país desde 1980, es interesante aunque no sorpresivo ver que los periodos de mayor crecimiento de la deuda son totalmente coincidentes con los lapsos de mayor decrecimiento del producto, estos son 1986-1987, 1994 y 2009.

Analizando las tendencias de crecimiento del producto nacional, de la deuda y del balance público, otro rasgo característico es que el balance presupuestario es sensible a las variaciones del producto, es decir, un incremento del PIB reduce el déficit o bien provoca un superávit, pero esta sensibilidad es distinta cuando hay crisis, que en periodos de estabilidad. De 1983 a 2015, en promedio, los años donde hubo crecimiento del PIB, el balance del sector publico redujo su déficit en 3.7% y la deuda se incrementó en 21%; pero cuando el producto decrece bruscamente –como en los periodos de crisis- el ritmo de endeudamiento se acelera también llegando a ser del 61.9% promedio en los años de crisis, por su lado el balance presenta un crecimiento de su déficit en promedio del 356.5%.

Una observación que se desprende del anterior análisis es que el esquema tributario mexicano muestra una baja capacidad de equilibrar el presupuesto, a pesar del incremento de impuestos indirectos como el IVA o el IEPS en los últimos años, los que a la postre son los que afectan en mayor medida el consumo de las familias; es quizá en este punto en el que se debería evaluar la posibilidad de reformar el esquema de tributación con mayor énfasis a los impuestos directos como el ISR y aquellos que se aplican sobre la capacidad económica de las personas y empresas.

Intentos de reformas fiscales que atacan el punto anteriormente mencionado han sido detenidas en décadas pasadas, quizá el intento más notable es el presentado por la propuesta del célebre economista Nicholas Kaldor y que fue echado atrás por los grupos de poder que aún hoy en día siguen propugnando una baja –por lo menos no un incremento- de impuestos al patrimonio y las ganancias, tales como las cámaras comerciales y de industriales.

No es una sorpresa para nadie la incapacidad histórica del gobierno mexicano para resolver integralmente los problemas estructurales del país, sin embargo, esta incapacidad se ha traducido en la creación de desequilibrios fiscales y económicos en general que han desembocado en sendas crisis que han atentado contra el bienestar de la sociedad en su conjunto.

Un ejemplo de las consecuencias de esta incapacidad estructural es la mencionada crisis de la deuda comenzada en 1982, pero ¿por qué este es un antecedente tan importante? Básicamente porque el inicio de este periodo crítico se fundó en tres razones, una subida de tasas de interés internacional, disminución de los precios del petróleo, y el sobreendeudamiento del país; los primeros dos venidos del exterior y el último fabricado aquí mismo. El panorama actual es increíblemente similar al de hace más de 30 años, es por eso que vale la pena recordar.

Aunque las opiniones están divididas al respecto de las bondades del ejercicio del gasto gubernamental y sus consecuencias, es un hecho que una parte sustancial del gasto público en México es financiado con deuda, pero la forma en que se gasta determina las posibilidades de pago de dichos compromisos.

Un principio básico de finanzas públicas sanas reclama utilizar el endeudamiento en proyectos e inversiones que tengan la capacidad de amortizar los préstamos que fueron empleados en su implementación, si se observa la gráfica 6 se puede apreciar que la diferencia entre el gasto corriente y gasto de capital tiene una tendencia a crecer desde 2008 donde tuvo un mínimo de 9.6% hasta los datos más recientes de 2016 en donde esta diferencia crece dramáticamente hasta 187%, en promedio de 1990 a 2016 el gasto corriente, que representa en mayor medida sueldos y salarios, servicios personales y gastos de operación fue 152% más grande que el gasto de capital.

Dicho gasto en capital ha reducido notablemente su participación en el total del gasto erogado desde 2008, esto es coincidente con el incremento acelerado del endeudamiento expuesto en la gráfica 4; este comportamiento permite pensar que el endeudamiento se ha contratado para destinarse al gasto corriente. De seguir esta tendencia, la capacidad de amortizar los compromisos del sector público en el futuro se vislumbra sumamente difícil

Los datos parecen indicar que estamos en la antesala de un nuevo episodio crítico; como tres décadas atrás, la coyuntura nacional e internacional actual parece coincidir con aquella y la capacidad de recaudación de los tres órdenes de gobierno se encuentra imposibilitada para hacer frente al gasto presupuestado, los precios del petróleo se han visto bruscamente a la baja desde 2013 y sin visos de recuperación, lo que deja en posición vulnerable a las finanzas públicas.

Hoy como en la década de los ochenta, el país tiene capacidad de endeudamiento gracias a las líneas de crédito ofrecidas por organismos internacionales y la banca privada, las cuales cotidianamente son aceptadas por los distintos órdenes de gobierno. Sin embargo, un vistazo a las variables financieras puede darnos nueva luz sobre la capacidad de pago del gobierno.

En la gráfica 6 se muestra qué proporción guarda el balance presupuestario, con los ingresos del sector público; puede observarse que los requerimientos reales sobrepasan a los ingresos durante una gran parte del periodo, el déficit presupuestario ha sido en promedio de 30% de 1982 a 1990, de 3.1% de 1995 a 2005 y de 8.3% de 2006 a 2015, exceptuando de 1991 a 1993, en donde se presentó un superávit

Como se ha mencionado en páginas anteriores, la relación entre endeudamiento y déficit presupuestario es directa, con lo cual se denota la disposición del gobierno a endeudarse ante balances presupuestarios negativos, en este escenario resulta apropiado preguntarse ¿en qué medida este endeudamiento satisface estos déficits? A continuación, en la gráfica 7 puede observarse esta proporción.

Un endeudamiento adecuado no debería ser mayor que el déficit al que se le quiere hacer frente, sin embargo, se puede observar que en los 34 años del estudio en solo 4 este endeudamiento ha cumplido esta condición, siendo menor que lo requerido para compensar el déficit.

La pregunta obvia sería ¿cuál es el destino de este diferencial?, ya que los volúmenes de estas diferencias van por el orden de los 120 mil millones de pesos en promedio, es decir el endeudamiento medio ha sido 4.5% mayor que el déficit durante los 34 años del periodo de estudio; teniendo magnitudes superiores como en 1982 en donde este exceso fue de 15.8%, en 1988 de 13%, 9.6 y 8.4% en 2010 y 2015 respectivamente.

Un rasgo por demás importante del endeudamiento de la nación surge cuando se comparan los montos de este con los del servicio de la deuda externa, pues con base en los datos presentados en las gráficas 10 y 11, resulta una enorme diferencia entre los desembolsos por concepto del servicio de la deuda externa[2] y los montos del balance presupuestario.

La tendencia del servicio de la deuda externa se observa creciente durante todo el periodo, en la gráfica 10 se presentan cantidades en dólares, no obstante, cabe recordar que también el tipo de cambio ha aumentado sin cesar en el periodo de estudio, lo cual refleja que dichos desembolsos representan cantidades crecientes en términos de pesos.[3]

Lo verdaderamente significativo de esta comparación se encuentra en la proporción que guarda el balance presupuestario y el servicio de la deuda; pues se encontró que durante el periodo 1980-1990 el tamaño del déficit con respecto al servicio de la deuda guarda una proporción promedio de 111% esto quiere decir que el déficit ha sido 11% mayor que el servicio, sin embargo de 1993 a 2008 esta proporción cae a 7.5% lo cual indica que las cantidades pagadas correspondientes al servicio de la deuda externa son en promedio 90% superiores a los requerimientos (o superávits) presupuestales del sector público. De 2009 a 2015 este cociente vuelve a elevarse para llegar a 69.23%.

La anterior comparación permite observar la preferencia del gobierno federal en los destinos del gasto, pues, por ejemplo, en 1996 esta magnitud es de 1.06%, es decir, que el servicio de la deuda fue 94.2 veces mayor que el déficit, y a su vez este pago representó el 44% del saldo de la deuda en ese periodo.

Nota, en los años 1991-1994, 2006 y 2007 se presentó superávit en el balance presupuestario

Un ejercicio de comparación general arroja que la suma de todos los desembolsos por servicio de la deuda externa de 1982 a 2015 es 2.7 veces mayor que una suma similar de los déficits, y el saldo de la deuda neta a diciembre de 2015 es 2.2 veces mayor al acumulado del déficit presupuestario.

Con base en los datos mostrados, es evidente que la capacidad de pago del gobierno federal excede los requerimientos presupuestarios del sector público, con lo cual el financiamiento vía deuda de estos parece innecesario, a menos por supuesto, que una parte importante de la amortización de préstamos pasados se haga con nuevo endeudamiento, lo cual de nuevo permite observar malas prácticas en el ejercicio del gasto.

Conclusión

Es importante no dejar de prestar atención a la trayectoria de las variables financieras del gobierno, pues como se mencionó en párrafos anteriores el crecimiento del endeudamiento en todos sus niveles, ya sea federal, subnacional y también el endeudamiento de las familias, así como la baja de los precios del petróleo y el alza de las tasas de interés, imponen condiciones complicadas que traerían nuevos desequilibrios en la economía nacional; el empleo de los recursos venidos del endeudamiento y las cada vez más difíciles condiciones internacionales, permiten vislumbrar un panorama complejo.

Los tres primeros años del sexenio de Peña Nieto han traído un incremento del 39% en la deuda del sector público y de continuar con el ritmo de endeudamiento observado durante este periodo, la deuda del sector público crecería hasta llegar a los 10.4 billones de pesos, lo cual traería un incremento absoluto de la deuda de alrededor de 93% durante el mandato de EPN.

Es difícil aceptar que las cosas van a cambiar en los próximos años a pesar de su gravedad, pues las condiciones políticas se prestan para que el congreso con mayoría del partido en el poder siga aprobando un mayor endeudamiento; un freno a esta situación podría venir del exterior por medio de la rebaja en las notas de las calificadoras, lo cual pondría en severos aprietos al conjunto de la economía pues, el tipo de cambio se vendría abajo y la salida de capitales no se haría esperar.

El medio en el que se desenvuelve la economía nacional y su frágil equilibrio nos obliga a recordar las lecciones del pasado; la mesa está puesta para una formidable crisis de deuda como 34 años atrás. Es responsabilidad de toda la ciudadanía exigir cuentas claras y verdadera responsabilidad por parte de todos los órdenes de gobierno, el ignorar o menospreciar los datos y la historia misma nos acercan peligrosamente a una nueva década perdida.

Fuentes:

• Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2004). deuda del sector público presupuestario 1980-2003
• Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2009). La Deuda Subnacional en México
• Instituto Mexicano para la competitividad A.C.(2015) Reporte deuda subnacional
• Trillo Hernández, Fausto (2003). Economía de la deuda, FCE, México

Datos Obtenidos de:

Banco de México

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Banco Mundial

Centro de Estudios de las Finanzas Públicas

Notas al pie:

[1] La tasa correspondiente al sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) tiene un valor un tanto desproporcionado del 65%, esto se debe a que el valor del saldo de la deuda en 1982 fue de 8.7 mil millones de pesos y ascendió al final del periodo hasta 276.5 mil millones, lo cual sobredimensiona a nivel relativo el incremento absoluto de la deuda.

[2] El total del servicio de la deuda es la suma de los reembolsos del principal y los intereses efectivamente pagados en divisas, bienes o servicios sobre la deuda a largo plazo, los intereses pagados sobre la deuda a corto plazo y los reembolsos (recompras y cargos) al FMI

[3] Para convertir las cantidades en dólares a pesos mexicanos se utilizó el tipo de Cambio Nominal FIX (para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera), este es el precio en el mercado bancario del dólar expresado en pesos. Este tipo de cambio (FIX, Fecha de liquidación) es determinado por el Banco de México con base en un promedio de las cotizaciones del mercado de cambios al mayoreo para operaciones liquidables el segundo día hábil bancario siguiente. Se publica en el Diario Oficial de la Federación un día hábil bancario después de la fecha de determinación y es utilizado para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera liquidables en la república mexicana al día siguiente. Definición y datos  tomados del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas